当前，我国通过财税制度支持生态文明建设，已取得显著成效。面对“十五五”时期“碳达峰目标如期实现”和深入推进美丽中国建设的新任务，构建更为完善和更加有效的资源环境财税制度，成为我国亟待解决的重大课题。资源环境财税制度，是指国家为促进资源节约、环境保护和生态修复，综合运用税收、财政支出以及相关财税体制机制工具，并使这些工具相互衔接、形成合力的制度框架。其内在逻辑是：通过税收激励与约束，激励和引导绿色生产与利用、增加资源浪费和污染排放的经济成本；通过财政支出，降低绿色转型的经济门槛；通过科学的财税体制机制，理顺政府间权责关系，保障政策目标在不同空间尺度上协同实现，最终形成驱动绿色发展的强大系统合力。
二、资源环境财税制度的现状
（一）资源环境税收体系框架基本建立
我国资源环境税收体系经历了从政策松散配合到系统构建的演进过程。早期主要依赖资源税、消费税、车辆购置税等多个税种的松散配合，发挥资源环境保护作用。2018年，环境保护税正式开征，标志着我国有了首个专门发挥资源环境保护作用的税种，资源环境税收体系建设迈出关键一步。目前，我国已经初步建成了多环节覆盖、多税种共治、多政策组合的资源环境税收体系（见图1，略）。
1.主体税种改革稳步推进。《中华人民共和国环境保护税法》（以下简称《环境保护税法》）作为我国首部体现资源环境的单行税法，自2018年1月1日起施行，遵循“税负平移”原则，将排污费制度改为环境保护税，显著提升了征收的法治化水平。2025年10月，全国人民代表大会常务委员会通过了《关于修改〈中华人民共和国环境保护税法〉的决定》，授权国务院对《应税污染物和当量值表》规定以外的挥发性有机物（VOCs）组织开展征收环境保护税的试点工作，标志着环境保护税征收范围进一步拓展。《中华人民共和国资源税法》于2020年9月1日正式实施，因全面推进从价计征，税负与资源价格挂钩，促进了资源节约和高效利用。水资源税改革取得突破性进展：2024年12月试点推广至全国，一年来新扩围的21个省份水资源税申报户数达到9.4万户，较2024年水资源费缴费户数增长26.9%；水资源税收入189.6亿元，较2024年同期增长18.5%。
2.辅助性税种以及资源环境税收优惠发挥激励约束作用。一方面，通过正向激励引导绿色生产与利用。企业所得税“三免三减半”、环境保护等专用设备投资可以抵减企业当年应纳税额以及新能源车船免税等多项激励措施，形成了覆盖节能环保、资源综合利用和清洁能源等领域的多层次优惠政策体系。完善资源综合利用增值税即征即退政策，一般纳税人销售自产的资源综合利用产品和提供资源综合利用劳务，可按30%、50%、70%、90%和100%等不同档次享受退税，强化资源高效利用。另一方面，通过反向约束抑制污染和高耗能行为。例如：消费税通过税率（额）调整和征收范围扩围强化约束。2014—2015年连续3次提高成品油消费税税额，汽油等油品税额由1元/升提高到1.52元/升，柴油等油品税额由0.8元/升提高到1.2元/升；2015年起陆续将电池和涂料两种污染产品纳入消费税征收范围，2016年对超豪华小汽车加征10%消费税，2025年将超豪华小汽车零售环节消费税的征收标准从130万元调整至90万元。
（二）财政持续投入且方式不断创新
1.节能环保支出稳步推进。根据财政部官方数据，2012—2019年期间，全国财政节能环保支出从2 963亿元增长至7 390亿元，年均增长率达14%。2020年后受宏观经济、治理阶段转型、资金统计口径变化等客观因素影响，节能环保支出虽小幅下降，但其占全国财政支出的比重常年维持在2%左右，体现了财政投入的连续性和稳定性。
2.绿色补贴聚焦重点领域。中央财政聚焦污染防治、生态修复和绿色发展三大核心领域，通过大规模、系统性的资金投入推动生态环境改善。一是污染防治专项资金。“十三五”和“十四五”期间，中央财政累计安排污染防治资金5 000多亿元，主要支持北方地区冬季清洁取暖试点、工业污染深度治理、重点流域水污染防治、城市黑臭水体治理以及土壤污染风险管控和修复治理等。分配方式从简单拨款转向“项目法与因素法结合”，更注重绩效和任务量。二是生态保护与修复资金。自2016年以来，中央财政累计安排1 030亿元，分6批支持地方实施52个“山水工程”项目，为美丽中国建设筑牢生态根基。2022年年底，“山水工程”项目入选联合国首批十大“世界生态恢复旗舰项目”。三是绿色发展与能力建设补贴。中央财政推动源头转型，主要包括支持节能减碳、循环经济、资源综合利用的项目补助，以及鼓励企业实施清洁生产、开展碳足迹管理的专项引导资金。以新能源汽车补贴政策为例，从2009年开始试点、2019年逐步退坡到2022年完全退出，最终实现新能源汽车行业从政策驱动向市场驱动的成功转型，助力我国新能源汽车全球市场占有率实现领先。
3.绿色采购不断规范。历经二十年发展，我国政府绿色采购政策的基本框架已经初步建立，涵盖节能环保产品、新能源汽车、绿色建材、商品和快递包装以及绿色数据中心等领域。一是实施机制向系统化、精准化深化，采用“强制+优先”采购模式，强化节能环保产品市场渗透；二是实施范围持续拓展，从政府机关延伸至国有企业，从终端产品升级至绿色供应链构建；三是评价标准从定性认证向量化管控迭代，引入碳足迹等指标契合“双碳”目标，推动采购决策向全生命周期低碳化转型。
4.绿色基金发挥引导作用。2020年7月15日，财政部、生态环境部、上海市人民政府共同发起设立国家绿色发展基金，重点投资污染治理、生态修复、国土空间绿化、能源资源节约利用、绿色交通和清洁能源五大领域，并支持有助于实现“双碳”目标的项目。基金采用市场化运作模式，显著放大了财政资金效应，截至2025年8月底，累计完成84个项目投资决策，涉及金额405亿元。
（三）财税体制机制不断健全
1.初步构建了资源环境事权和支出责任划分体系。在中央与地方权责配置方面，出台相关改革方案明确事权和支出责任。2020年出台的生态环境和自然资源领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案，对相关领域的央地事权和支出责任进行细化。中央政府主要负责跨区域、跨流域环境治理及具有全国影响的生态保护项目；地方政府则承担本辖区环境质量改善、污染防治和生态修复等具体事务；对部分中央和地方共同管理的事项，例如国家级自然保护地等，确定为中央和地方共同事权，由中央和地方共同承担支出责任。
2.初步形成与治理事权相适应的绿色税收划分体系。当前，我国已构建起多层级资源环境税收划分体系，其核心机制是，基于税种属性与行政层级，设定相对固定的收入归属与分成比例。在央地层面，环境保护税、水资源税等收入直接归属地方，大部分资源税（除海洋石油资源税外）收入也划为地方收入，初步体现了财权与事权相匹配的原则。这一模式在省以下得以具体化，各省通常采用固定比例在省、市、县三级间进行税收收入再分配。实践显示，为支撑基层履行直接治理责任，环境保护税等绿色税收收入在分配中普遍向市、县倾斜，以充实其自主财力。这一层层传导的划分体系，为各级政府的资源环境治理活动提供了基础性的财力保障。
3.系统构建了纵横结合的生态补偿机制。纵向补偿主要包含一般性转移支付、共同财政事权转移支付以及专款用于大气、水、土壤等具体治理任务的专项转移支付。其中：一般性转移支付如重点生态功能区转移支付，截至2024年5月，已累计投入约9 000亿元资金；共同财政事权转移支付主要涉及节能减排补助等特定责任事项。横向补偿实现重大突破，从局部试点走向系统规范。2012年，新安江启动全国首个跨省流域生态补偿机制试点。如今“新安江模式”已升级到“新安江—千岛湖生态环境共同保护合作区建设”新阶段。截至2025年6月，全国24个省份建立了30个跨省流域横向生态保护补偿机制。2025年，长江、黄河干流统一补偿机制实施方案的出台，标志着横向补偿进入制度化新阶段。
（四）政策协同体系逐步形成
1.顶层设计确立了协同治理的战略方向与组织基础。2023年中央经济工作会议强调，要增强宏观政策取向一致性，并将环保等政策纳入宏观政策取向一致性评估范畴。同时，针对气候变化等跨域议题，设立了高级别的议事协调机构，为跨部门统筹提供了制度框架。
2.协同政策执行在关键领域取得实质性突破。一是针对全局性战略，构建了中央顶层设计与部门、地方、行业方案联动的协同政策支持体系。例如，针对“双碳”的“1+N”政策体系，以《中共中央 国务院关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》为顶层设计，各部门、各重点行业及全国31个省（自治区、直辖市）随后出台相应的实施方案，确保了中央战略目标能通过层层分解与协同合作，转化为具体的落地行动。二是针对流域治理，采用多部门联合发文等形式明确各类政策的协同路径。例如，生态环境部、国家发展改革委等17个部门于2022年联合印发的《深入打好长江保护修复攻坚战行动方案》，不仅统筹多种生态要素，更明确地规划了财税、金融、产业政策的协同路径。
三、资源环境财税制度存在的主要问题
尽管现行资源环境财税制度框架体系已基本建立，但面对“十五五”时期更高的目标要求，其尚有一些亟待完善之处。
（一）税收调节职能仍需强化，绿色低碳转型支撑略显不足
1.绿色税制设计有待优化。一是缺乏约束碳排放的独立税种，难以完全适应“双碳”目标需求。我国目前尚未开征针对碳排放的独立税种，也未在现有税制中建立普遍、直接的碳价格信号机制（国家税务总局江西省税务局课题组，2024）。虽然环境保护税、资源税、消费税等能在一定程度上间接影响能源消费和碳排放，但其设计初衷和主要着力点均非直接调控碳排放（刘蓉 等，2022）。这种核心价格信号的缺失，导致全社会缺乏一个稳定、统一、可预期的碳成本约束，使大量未纳入碳市场的经营主体如中小微企业处于有效调控之外，影响了减排的公平性与整体效率。二是环境保护税制度效能尚未充分发挥。第一，环境保护税征收范围较窄，当前应税污染物主要限于四种常规类型，对VOCs的征税仍处于试点起步阶段，而部分新污染物尚未纳入，税制对环境风险的覆盖略显不足。第二，环境保护税税额标准整体较低，其基准税额下限基本平移自原排污费标准。多项研究表明，当前多数省份执行的实际税额水平普遍低于污染治理的边际社会成本和环境损害成本（李小梅 等，2022），对企业排污行为的约束偏软，经济调节作用不足。第三，环境保护税税额区间幅度较大，易引发污染转移风险。《环境保护税法》赋予省级政府在大气、水污染物每污染当量1.2～12元、1.4～14元的区间内自主确定税额的权限。这一设计虽考虑了地区差异与承受能力，但上下限高达十倍的差距，易引发高污染、高耗能产业向低税额地区进行“税收套利”转移（米伊尔别克·塞力克 等，2024），加剧区域环境不公，与全国统一大市场建设目标相悖。
2.税收优惠政策的精准性和激励力度有待提升。一是部分优惠政策门槛设置过高，惠及面有限，未能充分体现对中小微企业绿色转型的扶持。例如，环境保护税中关于排放浓度低于标准一定比例可享受减免的条款，对于工艺相对简单、治理水平有限的中小微企业而言往往难以享受（李克桥 等，2025）。二是部分优惠政策的激励强度与绿色发展新要求并不完全匹配。例如，对于部分资源综合利用产品的增值税即征即退比例相对较低（缑长艳，2024），在当前市场竞争环境下，其激励效应可能趋于减弱。更为重要的是，税收优惠政策体系对新兴绿色行为的回应稍显滞后。例如，对企业投资于林业碳汇、草原碳汇等具有显著增汇效益和生物多样性保护价值的项目，尚未形成系统、明确的企业所得税减免、投资抵免或加速折旧等优惠政策，不利于全面激发社会资本参与碳汇建设的积极性。
3.绿色税种间协同性和系统集成性还不足。现行绿色税种各自在不同环节发挥作用，如资源税调节初始资源开采、消费税从前端控制碳排放、环境保护税激励末端治理投资（邓微达 等，2024）。由于各税种立法时间、调节环节和政策目标各异，这些政策在设计时缺乏基于产品全生命周期污染控制的通盘考虑与统筹，导致税种间调节环节衔接不畅，未能形成覆盖资源开采、生产排放、终端消费全链条的清晰、连贯的税收调节脉络。例如，消费税本应在抑制高环境污染和高碳排放消费品方面扮演关键角色，但大量一次性塑料制品、含磷洗涤剂等高污染、高环境影响的消费品尚未被纳入征收范围，使得税收在消费端对生产端的反向约束链条出现断裂，未能与环境保护税在生产排放端的作用形成有效合力。
（二）财政支出结构有待优化，引导作用未充分发挥
1.财政绿色支出统计核算体系相对滞后。现行财政支出分类科目难以全面准确反映绿色发展资金流向。例如，在节能环保核心功能科目下，支出项目主要涵盖传统末端治理领域，缺乏针对碳汇提升、碳捕集利用和封存技术等关键新兴领域的独立统一预算科目（陈少强 等，2025）。同时，因资源环境事务的跨领域特性，相关支出分散在城乡社区、农林水、交通运输等多个科目，统计口径交叉重叠，致使全国性“大环保”支出总额难以精确核算，影响宏观决策与公众监督。此外，绩效评价体系不健全，缺乏对生态效益与生态系统服务价值的量化衡量及成本效益分析。
2.支出结构有待优化，资金使用效率有待提高。当前，在财政紧平衡约束下，资源环境领域的财政支出结构仍存在“三重三轻”的现象，制约了效能与可持续性提升。一是重末端治理、轻源头预防。目前，大量资金流向污水处理、土壤修复等末端工程，而对清洁技术研发、循环经济构建等能够从源头降低污染和消耗的预防性措施的支持相对不足。这种模式虽能短期改善指标，却导致长期治理成本高昂，难以推动产业结构绿色转型。二是重设施建设、轻运营维护。财政投入集中于项目建设期，而对设施建成后的日常运营、维护更新等费用缺乏稳定预算保障，导致部分设施难以持续高效运行，造成前期投资的效益折损。三是重政府直接投资、轻市场机制撬动。支持方式仍以直接补贴和政府投资为主，而运用政府引导基金、融资风险补偿等撬动社会资本的方式相对较少。
（三）财税体制机制激励不足，权责收益匹配还存在一定程度的失衡
1.权责划分还需进一步细化。虽然2020年以清单形式划分了自然资源和生态环境领域中央与地方事权，但对于跨省流域水污染联防联治、跨区域大气污染控制、国家公园等自然保护地协同管护等典型的、外部性较强的共同财政事权，其支出责任在各级政府间具体如何分担、依据何种量化因素进行动态调整，尚缺乏一套透明、可预期、可操作的实施细则或指导办法。同时，由于资源环境问题具有明显地域性，地方政府在监管和执行上更具效率，所以承担的事权更多。这些客观存在的现状会引起不良倾向：一是依赖临时性、一事一议的上级协调，支出责任界定模糊且不可持续，影响重大跨区域治理项目的规划与落地效率；二是事权过度下移，加剧基层特别是欠发达地区“小马拉大车”的财政困境，影响治理意愿和能力。
2.资源环境收入划分体系有待进一步健全。现行省以下资源环境税收收入划分体系，存在事权与财力不匹配、绩效与激励脱节的深层问题。一是固定且趋同的分成比例与市、县间差异较大的生态保护事权不匹配。部分承担水源涵养、生物多样性保护等重大限制开发任务的地区，发展机会成本无法通过既定分成足额补偿，导致生态保护财政保障先天不足。二是收入划分与生态环境质量改善绩效关联不足。地方收入主要依赖税基规模，与保护成效关联性不强，难以激励地方主动投入环境治理，甚至可能产生反向作用。例如，部分地区因严格执法关停污染企业，税收分成随之减少，而环境改善收益未转化为本级财力，一定程度上可能会激化保护与发展矛盾，使市、县政府在决策中陷入财力与生态的两难抉择，制约绿色转型内生动力。
3.生态补偿机制需进一步完善。纵向补偿的核心问题在于财政转移支付的分配与使用机制存在短板。一是大量资金以专款专用的形式下达，用途限制较为严格，地方政府难以根据本地最紧迫的治理需求灵活统筹资金，导致资金使用效率不高；二是资金分配公式中，反映环境质量实质性改善的绩效指标权重不高，奖优罚劣的激励约束效应不足，未能对保护成效显著的地区形成强激励，对保护不力地区的约束也显疲软。这种自上而下的输血式补偿，补偿标准与生态产品实际价值关联度不强，长期激励效应有限。横向补偿则面临市场化机制不健全的深层次挑战。虽已有相关探索和实践，但横向补偿仍面临协商成本高、补偿标准缺乏客观市场基准、补偿方式单一等难题。更深层的问题在于，全国统一的生态产品市场化交易平台建设滞后，林业碳汇、水权等交易市场规模小、规则不一，使得受益者付费、保护者受益的市场原则难以通过高效交易实现，市场在资源配置中的决定性作用未能充分发挥。
（四）政策协同不足，执行效能欠佳
在资源环境治理领域，我国已构建起由财税、金融、产业、环保等多重政策构成的庞大工具箱。然而，实践中仍在一定程度上存在合成谬误与孤岛效应，其根源在于部门协作机制不畅，以及财税与其他政策工具间的激励约束未能形成有效闭环，导致整体治理效能受到影响。
1.政策协同机制不尽畅通。一是当前资源环境治理面临一定的政策协同困境。资源环境政策涉及发展改革、财政、税务、生态环境、自然资源、工信、农业农村、林草等多部门。尽管已建立部际联席会议等协调机制，但在项目审批、资金分配、标准制定、执法监督等具体环节，仍存在职责交叉、权责不清、信息壁垒等问题。二是政策工具间联动设计不足。财政、税收、金融等政策与产业、环保等政策之间一体化设计存在不足，甚至可能出现相互抵消的情形。例如，财政对新能源产业的补贴政策，若未能与电网消纳能力规划、技术迭代路线图相协同，可能引发阶段性产能过剩和弃风弃光等现象。
2.政策执行效能欠佳。政策设计初衷与最终落地效果之间存在一定差距，执行环节是重要制约因素。从中央政策到地方落实，存在一定的效能递减问题。基层政府面临权责利不匹配的困境——承担了大量具体治理事权，但相应的财力保障和行政资源却不足。此外，政策评估多侧重于短期、直接的工程产出，而缺乏对长期生态效益、社会经济综合影响的科学评估，导致资源配置可能偏离最优路径。社会监督与公众参与渠道虽在拓宽，但在关键决策中的实质性影响力仍较为有限，未能形成对政策执行的有效外部监督和压力。
四、“十五五”时期完善资源环境财税制度的建议
面对“十五五”时期国内外的形势与挑战，要以“双碳”目标为牵引，坚持“系统集成、权责清晰、激励约束并重、绩效导向”的原则，从税收、财政支出、体制机制、政策协同等方面共同发力，协同推进降碳、减污、扩绿、增长。
（一）优化绿色税收制度，强化税收调节职能
1.研究完善碳排放相关的税收制度。审慎研究并优化针对碳排放的经济调节工具组合。短期内，重点探索如何通过优化现有税制，如环境保护税、资源税、消费税，来更合理地体现碳排放成本。长期内，研究开征碳税，但其制度设计需与全国碳市场紧密协调、避免重复征管，并统筹考虑对经济竞争力和民生的影响。具体策略上可采取渐进引入、差异税率的实施方式。建议在初期以较低税率对全国碳排放权交易市场未覆盖的高排放行业进行征收，同时可以设定明确的税率逐步上升的路径。最终形成碳排放权交易市场决定主要减排量、碳税兜底调节边际成本与覆盖中小企业的双轨制，解决当前碳排放权交易市场覆盖面不足、价格信号不稳的问题。
2.促进环境保护税的效能提升和公平性改革。一是加快推进VOCs等新型污染物环境保护税征收试点，尽快制定全国统一的征收技术方案与监测核算指南，并在石化、化工、工业涂装等重点行业全面推开。二是建立基于污染治理完全成本和环境损害评估的税额动态调整机制。建议由生态环境部会同财政部，每五年开展一次全国性的污染治理成本和环境损害评估研究，并以此为基础，发布主要污染物的“全国最低有效税率指引”，作为各省（自治区、直辖市）确定和调整本地区具体适用税额的法定底线，实质性、渐进性地提升环境保护税的整体约束力度和环境成本内部化水平。三是在京津冀及周边地区、长三角、粤港澳大湾区、汾渭平原等重点大气污染传输通道和长江、黄河等重点流域，推动建立区域环境保护税税额协调机制。由相关省份在中央相关部门协调下，协商设定区域内趋同或衔接的税额下限，并探索建立税额调整的联合决策程序，从源头上彻底封堵污染税负洼地，促进区域间环境公平与协同治理。
3.深化消费税和资源税的扩围改革。建议研究将不可降解一次性塑料制品、含磷洗涤剂、过度包装材料等环境危害显著、社会共识度高、替代技术或产品较为成熟的消费品，纳入消费税征收范围，并适用较高税率，以抑制其消费需求。加快推动将森林、草场、湿地等具有重要生态碳汇价值和国家战略意义的自然资源，正式纳入资源税征收范围的立法调研与草案起草工作，科学设计以资源储量、开采量或生态价值为计税依据，以及体现资源稀缺性、生态脆弱性和恢复成本的差异化税率，更好地维护国家自然资源所有者权益，遏制资源无序开发。
4.提升税收优惠政策的精准性和导向性。一是探索建立面向中小微企业的绿色创新与服务采购税收优惠政策。例如，研究将中小微企业用于购买第三方绿色技术咨询、低碳认证、环境检测、碳足迹核算等专业服务的支出，适用企业所得税加计扣除政策。二是探索将企业投资于林业、草原等生态碳汇项目的收益纳入所得税减免，以明确激励社会资本投向兼具碳汇增益和生物多样性保护的项目。
（二）改进财政支出管理，提高资金使用效率
1.完善预算核算体系。推动修订财政收支分类科目，在节能环保支出类级科目下，明确增设碳中和款级科目，并下设生态碳汇巩固提升、碳捕集利用与封存、碳排放统计监测与能力建设、气候适应与韧性建设等项级科目。同时，依托预算管理一体化系统，开发并实施跨科目财政绿色支出智能标识与自动汇总功能模块。对分散在科学技术、农林水、交通运输、自然资源海洋气象等所有大类支出中，但实际用途与绿色发展直接相关的项目支出，进行电子化标签标识与自动汇总分析，以准确、全面、动态地核算和报告国家及地方各级财政绿色支出的总量、增速、结构与流向，为预算编制、绩效评价、审计监督和公众参与提供坚实的数据基础，实现绿色支出一账清、一目了然。
2.优化支出结构管理。大力推动对目标相近、内容交叉的中央本级生态环保类专项资金进行实质性整合归并，推行“生态环境综合治理大专项+任务清单+绩效目标+负面清单”的预算管理模式。在确保完成国家下达的约束性环境质量目标和重大治理任务的前提下，赋予省级政府更大的资金统筹使用与具体项目安排自主权，允许其在大专项内根据本地区最突出、最综合的生态环境问题调剂使用部分资金。在年度预算编制与审核中，应建立强制性规则，要求各级财政在新增节能环保相关支出中，逐步、稳步提高对产业源头绿色化改造、清洁生产技术示范推广、循环经济关键补链项目、环境基础设施长期运营维护保障等方面的支出比例，并设定明确的年度提升目标，从源头上扭转“重末端治理、轻源头预防”和“重设施建设、轻运营维护”的支出倾向。
3.创新财政金融工具。明确在未来新增的财政绿色投入中，采用政府投资基金、融资风险补偿等工具进行运作的资金比例。探索允许符合条件的省级政府，在严格审批和风险控制前提下，试点发行专项用于区域性重大生态保护修复工程的生态价值实现专项债券。其还款来源明确与未来该项目持续产生的林业碳汇收益、水权转让收益、生态旅游收益等市场化收入挂钩，吸引保险资金、养老金等追求长期稳定回报的社会资本参与。
（三）理顺财税体制机制，保障政策有效落地
1.细化事权与支出责任划分，适当增加中央事权。建议在现有资源环境领域央地事权与支出责任划分框架基础上，进一步结合“双碳”目标要求予以细化与动态完善。对于跨区域事权，应依据外部性、信息复杂性和激励相容原则，明确中央、地方及共同事权归属。中央主要负责全国性法律法规与标准制定、跨区域事务协调及全局性试点，如国家碳排放权交易市场建设；地方侧重辖区内具体事务实施，如绿色工厂创建与绿色生产生活方式推广（侯卓 等，2022）。针对重点流域的污染防治、区域生态保护修复等事权，可适当增加中央事权、提高中央财政支出比重。
2.构建财力与事权相匹配、保护与发展相协调的资源环境税收收入划分体系。建议在中央的指导和引导下，探索建立一套以生态事权与保护绩效为核心的省以下资源环境税收收入动态划分体系。首先，依据市、县承担的生态功能区定位、流域保护责任等事权类型与强度，差异化设定其资源环境税收基准分成比例，并根据基准分成比例得出基准分成额，从源头上保障其核心财力。其次，在此基础上引入生态绩效动态调节系数，该系数根据年度生态环境质量考核结果确定。最终，地方实际分成额由“基准分成额×绩效动态调节系数”计算得出。这套事权定基数、绩效定系数的机制，既可为承担重点保护责任的地区提供稳定财力，也能对保护成效显著的地区给予超额奖励。其实质是将生态保护责任与地方财政收入深度融合，旨在精准激励地方政府将履行生态事权转化为培育绿色财源、实现可持续发展的内在动力，从而破解长期存在的激励不相容问题。
3.完善生态补偿机制，提升市场驱动作用。完善生态补偿机制需从纵横两个维度协同发力，推动其从财政单方“输血”向激励相容、市场驱动的综合治理体系转型。纵向补偿方面，改革财政转移支付制度是核心。一是优化结构，提升统筹能力。整合现有资源环境类专项转移支付，探索设立更具综合性的“生态治理与绿色发展”专项资金池，赋予地方更灵活的统筹权限；同时逐步提高一般性转移支付比重，增强基层基本公共服务保障能力。二是改革分配机制，强化绩效与公平导向。建立以资源环境绩效、财力状况等综合因素为主的分配公式，加大资源环境保护成效的权重，并充分考虑地方实际财力，引导资金精准流向保护成效好、财政压力大的地区。三是简化流程，提升资金使用效率。依托预算管理一体化系统实现资金直达快拨、全程可溯，并允许地方在既定支出方向内统筹调剂使用，增强资金响应速度和使用灵活性。横向补偿方面，核心是健全市场化机制和拓宽价值实现路径。一是推动补偿模式从单一资金拨付向“资金+产业+技术”的综合协作升级，鼓励建立上下游共建园区。二是加速建立全国统一的生态产品价值核算体系与交易平台，以标准化推动林业碳汇、水权等权益交易，并培育扩大相关环境权益市场。三是以利息补贴、保费补贴等财政补贴方式激励经营主体参与，形成政府引导、市场运作、社会参与的多元化补偿格局。
（四）加强政策协同，提升整体治理效能
1.建立常态化的跨部门政策协同治理机制。实施重大政策绿色协同性审查制度，从源头防止政策冲突。一是建议设立顶层协调机构。成立国家绿色发展政策协同领导小组，成员涵盖发展改革、财政、生态环境、自然资源等部门，建立季度会商与年度评估机制，统筹政策规划，协调解决执行中的问题。二是推行政策出台前协同审查。所有涉及资源环境的新政策，须经领导小组审查其与现有财税、金融、产业政策的兼容性，避免政出多门。三是建设政策协同数据库。对各类绿色政策进行分类梳理、动态更新，为政策制定提供参考。
2.强化政策工具间的联动设计。构建“财税+”联动政策包。例如：构建“财税+金融”联动政策，将绿色税收优惠与绿色信贷、绿色债券发行挂钩，对享受环境保护税减免的企业，给予绿色信贷利率优惠；对获得绿色债券融资的项目，给予财政贴息。
3.筑牢政策执行与监督的刚性闭环。将生态环境与“双碳”核心指标真正纳入地方政府绩效考核的刚性约束，落实“一票否决”和约谈问责。强化人大预算监督、审计监督和社会监督，完善生态环境损害赔偿制度，形成多元监督格局。